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El 6 de febrero de 2003,
el Dr. Juan Luis Londoño, falleció en un accidente aéreo (ver)
y apenas un mes
después, el
10 de marzo de 2003, la Circular 01 de 2003
(firmada por el nuevo ministro Dr. Diego Palacio) eliminó la
discriminación de causales de sanción y niveló
la congelación de precios hasta el 30 de junio de 2003. Es decir, minimizó la causal "incremento injustificado
de precios", la igualó con el simple incumplimiento de reportes y redujo las
sanciones a
solo los 3 meses restantes
para junio de 2003. Así comenzó la política pública de
favorecimiento a las farmcáuticas y desregulación de precios de medicamentos.
1.2. Circulares
01 y 02 de 2004: Libertad regulada para oncológicos en lugar de "control directo automático"
La Circular
01 de 2004 pasó 55 medicamentos oncológicos a régimen de
"libertad regulada" en lugar de régimen de
"control directo" que les correspondía a muchos
de ellos, por tratarse de medicamentos con menos de 3 oferentes en
el mercado,
que podían abusar -como en efecto lo hicieron- de su posición
dominante. Y la Circular
02 de 2004 excluyó específicamente 9 oncológicos que
estaban en la lista de control directo de la Circular
01 de 2003 y los pasó a régimen de libertad regulada.
Los recobros que venían en Col$ 56.741 millones
el año 2002 pasaron a Col$ 113.709 millones el 2003, luego
Col$ 170.155 millones el 2004, Col$ 291.606 millones
el 2005 y Col$ 628.254 millones el 2006 (ver gráfico).
1.3. La
desregulación TOTAL de precios de medicamentos que siguió a la Circular
04 de 2006
En septiembre de 2004, la CNPM publicó los términos
de referencia de un estudio
contratado por la Cámara Farmacéutica de la ANDI, financiado
por las farmacéuticas y "avalado" por los
ministerios de Protección Social y Comercio. El estudio fue
adjudicado a la firma Econometría S.A. y se presentó
oficialmente el 23 de junio de 2005, ante el XII Foro Farmacéutico
en Cartagena. La CNPM adoptó las recomendaciones de
este estudio en los puntos introductorios 5 y 6 de la Circular
01 de 27mar2006 (Ver estudio
de Econometría). Nótese que este estudio ni siquiera
menciona el tema del crecimiento exponencial de los recobros al
FOSYGA y su impacto sobre la viabilidad financiera del sistema de
salud.
El 1 de septiembre de 2006,
se expidió la
Circular 04 de
2006 AR,
que completó el proceso de desregulación de precios de medicamentos en
Colombia, así:
- Dispuso
un régimen GENERAL de "libertad vigilada" para TODOS
los medicamentos que se comercializan a nivel nacional, es decir,
liberó los precios de todos los productos que estaban en
"libertad regulada" o "control directo"
- Dispuso
la DEROGATORIA INMEDIATA del régimen de "control
directo" automático que regía para los precios de
medicamentos con menos de 3 oferentes en el mercado (monopólicos),
que podían abusar de su posición dominante (Ver
Diapositiva3PFMC).
- Restringió la
regulación de precios a “Clasificaciones Terapéuticas
Relevantes” que nunca definió suficientemente (Ver
Diapositiva5PFMC y Diapositiva6PFMC).
- Creó
un “Sistema de Precios de Referencia” impreciso, confuso,
oneroso e inocuo, con información de 8 “Paises de
Referencia”, que nunca pudo implementarse eficientemente (Ver
Diapositiva7PFMC, Diapositiva8PFMC
y Diapositiva9PFMC).
Es decir, la
Circular 04 de 2006 inutilizó la regulación de precios de
medicamentos en Colombia. En lugar de hacer efectiva una normatividad simple (que fijaba el régimen de
control directo automático para moléculas con menos de 3 oferentes que podían abusar de su posición dominante en el mercado y
control directo o régimen de libertad regulada –con precios de referencia- para los medicamentos que incrementaban excesiva e irracionalmente sus precios) la reemplazó con un nuevo régimen, que en la práctica resultó claramente favorable a los intereses de la farmacéuticas y catastrófico para la salud pública, tal como puede verse por los siguientes resultados hasta el año 2010:
a) Ningún producto fue sometido al régimen de "control
directo" de precios,
b) Un solo producto (Kaletra® de Abbott) pasó a libertad
regulada con precio de referencia (Circular
02 de 2009 acatada recién en
febrero de 2010),
c) Más de 1.000 productos pasaron a "falsa
regulación" (régimen de libertad regulada, sin precio de referencia).
Las Circulares 02
de 2008, 03,
04
y 05
de 2009, así como 03
de 2010 pasaron productos a régimen de
libertad regulada sin fijarles precio de referencia y sin publicar
los precios reportados que permitan verificar si sus incrementos
sobrepasaban el Indice de Precios al Productor.
d) A 25 productos se les fijaron Valores Máximos de Recobro bastante superiores a los precios
internacionales (la Circular
04 de 2010 solo homologa las "malas negociaciones"
del ex-ministro Palacio como el
acuerdo Etanercept y el
acuerdo
Roche).
1.4. La desregulación total de precios de medicamentos incluyó
el estímulo perverso a los recobros
La Circular 04 de 2006 y siguientes, al eliminar la obligación legal que tenía la CNPM de fijar precios de venta al público para medicamentos en régimen de
control directo automático o productos en control directo o régimen de libertad regulada –con precios de referencia- por excesivo incremento de sus precios, estimuló también prácticas perversas de algunas EPS, EOS o intermediarias de recobros que tuvieron la oportunidad de presentar reclamaciones con precios no solo exorbitantes sino absurdos.
Con las firmas
farmacéuticas fijando sus precios sin regulación y los
intermediarios sin precios de referencia para recobros (es decir con la facultad
de recobrar medicamentos "a cualquier precio") los pagos del Fondo de
Seguridad y Garantía FOSYGA siguieron creciendo exponencialmente:
De Col$ 557.331
millones el 2007 (ver
pág25) -o Col$ 1.018.762 millones según el MPS(ver),
pasaron a Col$ 1.202.756
millones el 2008, luego Col$ 1.812.505
millones el 2009 y finalmente Col$ 2.236.120
millones el año 2010.
1.5.
La Sentencia T-760 de 2008 no logró modificar la política de
desregulación de precios y recobros
La persistencia del crecimiento exponencial de recobros del párrafo
anterior constituye el testimonio más elocuente del
incumplimiento sistemático de las órdenes de la Sentencia T-760
de 2008. Ni el Auto del 13 de julio de 2009 y siguientes (pág 6
en adelante Auto 078 de 2012), ni las supuestas mejoras en el
validador, ni las Resoluciones 3009, 3754, 3977 y 5033 de 2008 y
1099 de 2009 -que el Ministerio de Protección Social pretendió
presentar como cumplimiento- lograron detener la dinámica
creciente de los recobros.
En
las postrimerías de su gestión, el ex-ministro Diego Palacio
Betancur reconoció
públicamente haberse equivocado con la política de liberación
de precios de medicamentos, pero nada eficiente hizo para
rectificar dicha política. Por el contrario, prácticamente al día
siguiente de conocerse la Sentencia T-760, Palacio Betancourt dijo
ante los medios que solo la igualación del Plan Obligatorio de
Salud del régimen subsidiado con el del régimen contributivo
costaría más de Col$ 6
billones que el país no tenía (ver),
impulsando así la idea -que hizo carrera entre los detractores de
la Sentencia T-760- según la cual la Corte estaba co-legislando y
que el cumplimiento de sus órdenes precipitaría la crisis
financiera del sistema.
En el último año
de ese gobierno y como medidas mediáticas de regulación de
precios de los medicamentos, se anunciaron el Decreto
1313 de importaciones paralelas (21/abril/10), la
Resolución
1499 que fijó
una lista de 138 medicamentos cuyo precio se esperaba reducir con
este mecanismo aceptado por la OMC y la Circular
04 de 2010 que fijó Valores Máximos de Recobro para 25
productos de alto impacto en las reclamaciones al FOSYGA
(01/junio/2010). Paradójicamente, a menos de 15 días de
la Resolución 1499, el propio Ministerio de la Protección Social
expidió la Resolución
1662, dedicada exclusivamente a retirar diez
(10) medicamentos de la multinacional Roche de la lista de
importaciones paralelas. La Federación Médica Colombiana, luego
de un largo litigio para que se hagan públicos los documentos de
esa negociación (ver)
pudo establecer que dicha Resolución se expidió sin ningún
respaldo técnico ni documental y que -según datos
de ventas que Roche reportó al SISMED entre 2008 y 2011- con
solo 4 medicamentos de este grupo- se generaron sobrecostos
por más de Col$ 300.000 millones frente a precios de la
Agencia Española de Medicamentos (AEMPS) y más de Col$ 170.000
millones frente a los Valores Máximos de Recobro fijados por
la nueva administración (hoy Ministerio de Salud y Protección
Social). Ver infografías de Mabthera®
(Rituximab), Herceptín®
(Trastuzumab), Avastin®
(Bevacizumab) y Cellcept®
(Micofenolato).
Por
todos los hechos hasta aquí mencionados, la Federación Médica
Colombiana denunció al ex-ministro Diego Palacio Betancourt ante
la Procuraduría General de la Nación (ver radicado)
y la Contraloría General de la República (ver radicado)
para que -al margen de las indagaciones que actualmente se
adelantan sobre funcionarios de menor nivel- se investigue al
ex-ministro por posible favorecimiento a las farmacéuticas,
omisión de su obligación de defensa de los recursos del sistema
de salud y daño patrimonial del Estado.
2. Catástrofe informática
en registro magnético de recobros al FOSYGA y crisis financiera
de la salud
2.1. Primeras
denuncias de posibles sobreprecios, altos volúmenes recobrados e inconsistencias en
información del Consorcio Fidufosyga
En
junio de 2008 el Observatorio del Medicamento de la FMC publicó
por primera vez informes sobre recobros con medicamentos como Rituximab
y Clopidogrel llamando la atención sobre precios
elevados, altos volúmenes recobrados en los años 2006-2007
y varias inconsistencias en los datos del Consorcio Fidufosyga
(ver BIS#26de2008
y BIS#25de2008).
El año 2009 la FMC desarrolló sus tesis sobre el crecimiento
exponencial de recobros al FOSYGA y el colapso financiero del
sistema de salud, que presentó en múltiples eventos como el
foro "La Corte, las cuentas y la salud" del Programa de
Justicia Global de UniAndes, la Clínica de Derechos Humanos de la
Universidad de Harvard y El Espectador (marzo2009),
el Foro de Medicamentos de ACEMI del 31mar2009 (ver presentación)
y el debate "FOSYGA, LA HORA DE LAS CUENTAS CLARAS" de
las Comisiones Séptimas de la Cámara y el Senado de la
República (junio2009).
Después, cuando el Ministerio de la Protección Social publicó
los primeros datos de SISMED sobre recobros (ver)
la FMC presentó las mismas tesis en jornada de discusión con la CRES (julio2009)
y publicó sus primeros informes sobre posibles sobrecostos en
recobros (septiembre2009).
Finalmente, la crisis financiera se precipitó y el 23
diciembre de 2009 se produjo el Decreto 4975 de la fallida
"emergencia social".
2.2.
Primera petición de la FMC: Que se haga pública la información que
siempre debió ser pública
A mediados de enero de 2010 la FMC publicó un informe
sobre los 14 decretos de la emergencia social, mostrando que 11 de
ellos estaban dirigidos a "generar recursos y agilizar su
flujo" y 3 a "contener el gasto y racionalizar el uso de
recursos". En concepto de la FMC, de estos 3 últimos -el Decreto
126 de 2010, en apariencia "anticorrupción"- no
presentó medidas dirigidas a resolver sus denuncias sobre la información de recobros, por lo tanto, decidió
tomar el camino del litigio para que dicha información se haga
pública. El la FMC 08/abril/2010 presentó un derecho de petición al Consorcio Fidufosyga 2005
solicitando la publicación del detalle de recobros pagados
durante los años 2007 a 2009 para su
respectivo estudio.
El Consorcio Fidufosyga negó esta solicitud alegando la confidencialidad de
esa información.
2.3.
Acción de tutela negada, negación impugnada y tutela ganada
Ante
la respuesta negativa del Consorcio, la
FMC inició una acción de Tutela. El 11/junio/2010, el Juez 36 Municipal aceptó los argumentos de
Fidufosyga
sobre confidencialidad de la información y
falló en primera instancia negando la tutela. El
17/junio/2010 la FMC impugnó
dicho fallo y el 26/julio/2010 el Juzgado 54 Penal del
Circuito decidió dicha impugnación revocando
el fallo del Juzgado 36 Penal Municipal y ordenando al
Consorcio Fidufosyga dar respuesta de fondo a la petición de
la FMC.
2.4.
Segunda petición de la FMC: Que la información de recobros esté
libre de inconsistencias
El
06/agosto/2010, el Consorcio Fidufosyga
entregó a la FMC un CD con información de
recobros pagados durante los años 2007, 2008 y 2009. La FMC detectó
graves
inconsistencias y
solicitó nuevos archivos libres de errores (ver 2a.Petición).
La FMC llamó la atención sobre discrepancias
en los acumulados anuales, la posible existencia de
recobros duplicados, recobros con valores unitarios
exhorbitantes y errores la identificación de los
medicamentos.
2.5.
Consorcio Fidufosyga negó inconsistencias y envió nueva
información. Más errores
El
10/septiembre/2010, el Consorcio Fidufosyga respondió negando
la existencia de errores y envió un nuevo
CD con datos corregidos. La FMC encontró que la
información cambió, pero las inconsistencias no se corrigieron e
insistió en un tercer envío sin errores (Ver 3a.Petición).
En esta oportunidad la FMC añadió la inconsistencia con datos
de recobros publicados por el Ministerio de la Protección Social
y el Departamento Nacional de Planeación y la existencia de 41.470
registros con valor recobrado inferior a "una moneda de 500
pesos" y 675.896 recobros con error grave en registros sanitarios.
En
octubre de 2010, mientras esperaba la respuesta del Consorcio
Fidufosyga, la
FMC publicó informes sobre grandes
sobrecostos en los recobros y dominancia de pocas EPS (Ver BIS-BCM#43de2010),
así como recobros con medicamentos que siendo POS fueron recobrados
como No-POS (BIS-BCM#44de2010
o BIS-BCM#49de2010)
y varias inconsistencias en los recobros de mayor valor (Ver BIS-BCM#46de2010).
2.6.
Fidufosyga volvió a negar errores y envió nueva
información. Inconsistencias evidentes
El 02/diciembre/2010,
el Consorcio Fidufosyga respondió negando otra vez las inconsistencias y envió un tercer
archivo. Pese a que la información volvió a cambiar, la mayor parte de
los errores no se corrigieron. La FMC
utilizó esta
información para actualizar sus informes sobre grandes
sobrecostos en los recobros y dominancia de pocas EPS, recobros con medicamentos que siendo POS fueron recobrados
como No-POS, inconsistencias con datos publicados por el Ministerio de la Protección Social
y el Departamento Nacional de Planeación y demás errores de la
base de datos.
2.7.
Dos EPS lograron certificación de sus recobros y Fidufosyga
aceptó finalmente inconsistencias
En febrero de 2011,
la publicación de dos informes sobre Rituximab, el medicamento de
mayor valor recobrado al Fosyga y de mayor valor vendido en
Colombia (ver Boletines 05
de 2011 y 06
de 2011 y lista de 21 recobros con precios unitarios que superan
los 130 millones por ampolla) produjo la reacción
de las EPS involucradas que obtuvieron certificaciones del
Consorcio Fidufosyga sobre los valores reales de sus recobros (que eran sustancialmente inferiores).
Ante esta evidencia, la FMC publicó
su Boletín
07 de 2011 y presentó un nuevo
derecho de petición solicitando
la verificación de una nueva lista de 171 recobros (no solo 21) cuyo valor
unitario superaba los 100 millones c/u. Tres meses
después, Fidufosyga respondió enviando un archivo corregido de
171 recobros con los valores realmente pagados, según la
documentación física. Aunque el Consorcio quiso
presentar ese hecho como una prueba de que no pagó sumas
absurdas, lo que en realidad estaba probando, era que -ciertamente-
existían grandes diferencias entre la documentación física y sus
registros magnéticos.
2.8. Dos requerimientos de
la Supersalud para que Fidufosyga responda a la FMC y último
derecho de petición
El único ente de
control que se manifestó sobre estos temas fue la
Superintendencia Nacional de Salud, que el 03/mayo/2011 ofició al Consorcio
Fidufosyga para
que responda a los derechos de petición de la FMC y envíe
la información solicitada. El 27/julio/2011 la Supersalud, ofició nuevamente al Consorcio conceptuando
que
no se dio respuesta adecuada
a los derechos
de petición de la FMC y solicitando cumplimiento,
en coordinación con el Ministerio de Protección Social. Las
respuestas siguieron siendo confusas e incompletas. Por lo
tanto, el
03/octubre/2011 la FMC
presentó un último derecho de petición a Fidufosyga.
2.9.
Finalmente Fidufosyga reconoció errores en registros
magnéticos de recobros y responsabilizó a las EPS
El 27/octubre/2011, a 20 meses de la solicitud inicial y 7 meses
de la última solicitud de
información de recobros "libre de errores", el Consorcio
Fidufosyga finalmente
respondió a la FMC aceptando que los registros en medio magnético no coinciden con los soportes físicos donde “el valor recobrado, así como el
aprobado y pagado es diametralmente inferior” y atribuyendo la responsabilidad de dichos errores a las “EPS recobrantes”.
Este documento de Fidufosyga aclaró que a) De acuerdo con la normatividad vigente el Consorcio debió atender lo contenido en el físico, razón por la cual “el monto pagado en los recobros radicados en el Consorcio, corresponde a la cifra presentada por la entidad en los documentos físicos, y no, a lo que se registra en el medio magnético” y b) Que “el Consorcio no tiene la facultad legal ni contractual para modificar los datos suministrados por las EPS ya sea en medio físico o magnético”.
En otras
palabras, los registros magnéticos de más de Col$
5,8
billones en recobros (dato de la Supersalud para los años 2007 a
2010), pueden tener valores
unitarios exorbitantes, estar duplicados o triplicados, no
identificar adecuadamente los productos recobrados, corresponder a
medicamentos que siendo POS fueron recobrados como No-POS, tener
valores absurdos menores que "una moneda de 500 pesos" y
valores unitarios superiores a 100 millones, etc., con total
legalidad, porque se respetó la normatividad vigente, y sin
posibilidades de glosa o modificación, porque ni el Administrador
fiduciario ni el Ministerio ordenador del gasto, tienen
"facultades legales o contractuales" para hacerlo.
2.10.
Los Autos de la Sala de Seguimiento de la Sentencia T-760 de 2008
tampoco lograron modificar la política de desregulación de
precios y recobros
El
propio Ministerio de Protección Social aceptó ante la Sala de
Seguimiento de la Sentencia T-760 que en el periodo 2005-2010, lo
recobrado del régimen contributivo creció cerca de un 2000% y
que los medicamentos constituyen cerca de un 88% de los valores
recobrados del 2010 (pág.13
Auto 078 de 2012).
Esto significa aceptar que -en la práctica- de muy poco sirvieron
los Autos de esta Sala y que el Ministerio de la Protección
Social durante la anterior administración, en ningún caso
modificó sustancialmente su política de desregulación de
precios y recobros.
Nótese que
cuando el ex-ministro Diego Palacio Betancourt se hizo cargo de la
máxima dirección del sistema de salud -el año 2003- los
recobros al Fondo de Seguridad y Garantía FOSYGA fueron de Col$ 114.000
millones. Durante su gestión, los recobros crecieron
exponencialmente y el año 2007 llegaron a Col$ 1.018.762
millones, según el propio Ministerio de Protección Social.
Y
según SuperSalud
(ver informe pág.
25) pasaron a Col$ 1.202.756
millones el 2008, Col$ 1.812.505
millones el 2009 y Col$ 2.236.120
millones el 2010 (cuando finalizó la anterior
administración).
Para la Federación
Médica Colombiana resulta claro que el ex-ministro Palacio
fue el principal responsable, tanto de la desregulación de precios de
medicamentos como de la catástrofe informática y financiera
de los recobros al Fosyga. Diego Palacio Betancourt debe ser investigado por sus
acciones y omisiones en
el diseño y ejecución de normas que favorecieron las
prácticas perversas y la inoperancia de inspección, vigilancia y
control en el colosal daño patrimonial
resultante para el sistema de salud.
Los
puntos 1 y 2 de este documento son transcripción del informe que
la Federación Médica Colombiana
presentó
a la Sala de Seguimiento de la Sentencia T-760 de la Corte
Constitucional,
para la Audiencia de seguimiento de las órdenes 24 y 27, del día
10 de mayo de 2012
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