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Boletín Informática & Salud - Boletín del Consumidor de Medicamentos
ISSN- 0121-4675
| Res.Min.Gob.0036/91 | Año 20 Nro.03/2010 | Bogotá 11 a 17 de enero de 2010

Si el mercado
farmacéutico
es de los más
imperfectos

Su institución
pierde muchos
MILLONES
por no analizar
precios con la
base de datos del Sistema
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Si los decretos de emergencia social no incluyen correctivos estructurales seguiremos avanzando hacia el colapso financiero del sistema de salud
Es urgente -por lo menos- ajustar el sistema de regulación de precios de medicamentos


"Cómete este hueso, es lo último que queda"
Si la actual "emergencia social" decretada por el Gobierno, se limita a medidas destinadas a generar fondos para pagar deudas en el corto plazo, y no se aprovecha la oportunidad para adelantar correctivos estructurales, como la modificación del sistema de regulación de precios de medicamentos (para contener por lo menos los sobrecostos perversos en los recobros al FOSYGA), el sistema de salud seguirá avanzando hacia el colapso financiero.

La Federación Médica Colombiana, en múltiples foros, entre los que se destaca el Foro “FOSYGA: LA HORA DE LAS CUENTAS CLARAS”, organizado por las Comisiones Séptimas del Senado de la República y la Cámara de Representantes el año 2008, planteó la inminencia del colapso financiero del sistema de salud colombiano. En numerosas publicaciones, la FMC denunció los excesos de "desregulación" y "desinformación" que produjo la "política de liberalización a ultranza" del mercado farmacéutico, que la CNPM (integrada por los Ministros de la Protección Social y Comercio y el Representante personal del Presidente de la República) consolidó con las Circulares 01/2004 (que pasó los oncológicos del régimen de control directo a libertad regulada) y la Circular 04/2006 (que eliminó el régimen de control directo automático para moléculas con menos de 3 oferentes, que pueden abusar de su posición dominante en el mercado).
OBSERVAMED criticó abiertamente las inconsistencias del estudio de Econometría que sirvió de base técnica al nuevo régimen de regulación de precios (cuyas nefastas consecuencias para la salud pública, ya nadie discute) y propuso soluciones radicales como la derogatoria total de la norma. Hoy, ante la inminencia del colapso financiero y señales evidentes de que los responsables no tienen voluntad de rectificación, decide acoger las siguientes propuestas de ajustes "mínimos, pero viables":

Tres propuestas de ajustes "mínimos, pero viables" en la regulación de precios de medicamentos 
Por Tatiana Samay Andia Rey
Consultora temas económicos y de propiedad intelectual
Observatorio del Medicamento - Federación Médica Colombiana

Teniendo en cuenta las reflexiones que publicamos hace pocos días sobre los altos precios que todavía pagan algunos compradores en Colombia por medicamentos “originales”, y aprovechando la coyuntura de “emergencia social”, presentamos aquí algunas sugerencias de reforma "mínima, pero viable" al actual sistema de regulación de precios de medicamentos.

1. Imperfecciones del mercado de medicamentos

El mercado de medicamentos es, por decir lo menos, complejo e imperfecto. Entre muchas de sus particularidades se encuentra el hecho de que no se trata de un mercado en el que se pueda ejercer la “soberanía del consumidor”, ya que éste no posee la información suficiente para evaluar cuál es su mejor opción de compra.

Al hecho de que el consumidor de medicamento no sea soberano se suman múltiples fallas propias de los mercados de medicamentos. Listamos aquí las principales de ellas  tomadas del trabajo “Sistemas de seguros de salud y acceso a medicamentos” de Alvaro Zerda, Germán Velasquez, Federico Tobar y Jorge Enrique Vargas[1]:

  • La profusión de comportamientos comerciales que limitan o impiden la competencia. La más usual en los países subdesarrollados es el uso de un nombre comercial patentado por cada laboratorio, que presenta el medicamento como un bien único y oculta las posibilidades de sustituirlo por otros. Al no haber conocimiento de los equivalentes y sustitutos, los medicamentos no compiten entre sí y no se garantiza al usuario la posibilidad de adquirir el de menor precio. Otros limites a la competencia provienen de la protección de patentes, la lealtad a ciertas marcas y la segmentación del mercado en subclases terapéuticas. Todas estas condiciones refuerzan el poder de mercado de las multinacionales farmacéuticas bajo condiciones monopolísticas.

  •  La asimetría de información, que nace del hecho de que los usuarios tienen poco conocimiento sobre las ventajas, peligros y equivalencias de los medicamentos que deben adquirir, de modo que deben confiar en el saber de un tercero (el médico o el dependiente de la farmacia), quien a su vez posee menos información que el productor.

  • La capacidad que tiene la oferta para determinar la demanda de medicamentos. Muchas estrategias de mercadeo de los productores y distribuidores de medicamentos (como la entrega de estímulos y beneficios a los médicos y las farmacias) tienen el propósito de promover el uso de medicamentos y tecnologías de salud que no son necesariamente los más apropiados, los más eficaces ni los más costo-efectivos, aprovechando la urgencia asociada a la enfermedad y la desinformación que el usuario tiene sobre las posibilidades de sustitución.

  •  El desequilibrio en el poder de mercado, debido a la presencia de uno o muy pocos oferentes de un medicamento (monopolio u oligopolio), frente a muchos compradores dispersos, de manera que los precios usualmente no reflejan los costos de producción sino el poder de la oferta (los productores y las cadenas de distribución). Este poder incrementa las utilidades e induce un nivel general de precios altos.

Es precisamente a causa de estas múltiples imperfecciones y por el impacto abrumador que el gasto en medicamentos tiene en la sostenibilidad de los sistemas de provisión de salud, que la gran mayoría de países del mundo cuenta con algún sistema de contención del gasto y regulación de precios de medicamentos. Las formas de regulación oscilan desde los controles de precios, pasando por las compras centralizadas, hasta la promoción de la competencia y la provisión de información adecuada. 

2. Las listas positivas/negativas no son suficientes

En el siguiente cuadro se muestran ejemplos de algunos tipos de regulación de precios de medicamentos utilizados en los países europeos para contener el costo:

País

Control de Precios

Control de  valor máximo de reembolso por parte del seguro

Precios de referencia

Control de ganancias

Lista positiva o negativa

Límite al presupuesto para médicos

Austria

 

 

 

Belgica

 

 

 

Dinamarca

 

 

 

 

Finlandia

 

 

 

 

Francia

 

 

Alemania

 

 

Grecia

 

 

 

Irlanda

 

 

 

Italia

 

 

 

Japón

 

 

 

Países Bajos

 

 

Noruega

 

 

 

Portugal

 

 

 

España

 

 

Suecia

 

 

 

Suiza

 

 

 

 

Reino Unido

 

 

 

Fuente: Vernon, J “Drug Research and Price Controls”, Health and Medicine, 2002.

Como podemos observar, todos los países de esta muestra cuentan con una lista positiva (los medicamentos que el sistema considera más costo-efectivos) o negativa (los medicamentos que el sistema considera inaceptables por su baja costo-efectividad). Sin embargo, adicionalmente todos los países cuentan con algún otro mecanismo de regulación de precios.

La razón probablemente es que, si bien la lista positiva o negativa, que en Colombia equivale al listado de medicamentos incluidos en el POS, es un mecanismo efectivo de regulación de  precios para compras institucionales de medicamentos esenciales, por lo general el resto del mercado queda a la deriva y necesita algún otro tipo de regulación. Esto está más que comprobado en el caso Colombiano, en donde una de las mayores necesidades regulatorias se encuentra por fuera del POS en los medicamentos de alto costo recobrados al Fosyga.

3. Tres alternativas de regulación adicional

Dada la coyuntura de “emergencia social” que afronta la salud en Colombia, y la participación que tiene el gasto en medicamentos no-POS en la misma, vale la pena describir tres medidas adicionales de regulación de precios de medicamentos, en particular:

  1. El establecimiento de un valor máximo de reembolso por parte del seguro, por tratarse de uno de los mecanismos más frecuentemente usados en el mundo desarrollado para contener el gasto en medicamentos

  2. El control de precios, por los intentos casi siempre fallidos de utilizar variedades de este tipo de medida en nuestro país; y

  3. Los precios de referencia, porque son necesarios para implementar cualquiera de las dos anteriores y por las dificultades de implementación que ha encontrado Colombia.

3.1.      Valor máximo de reembolso

El establecimiento de un valor máximo de reembolso busca usualmente que el paciente participe en el pago del medicamento, por un lado para ayudar a cubrir los costos del mismo, pero también como un desincentivo al consumo exagerado o innecesario de medicamentos. Sin embargo, y como lo ilustran Zerda, A et Al, el pago compartido de medicamentos “es perverso porque exige contribuciones que no están ligadas al nivel de ingreso de las personas sino a su condición de enfermedad y a los costos para recuperar la salud. En consecuencia, discrimina contra los más pobres y los más enfermos”[1]

En el caso colombiano, y teniendo en cuenta que entre los productos más recobrados al Fosyga se encuentran los medicamentos biotecnológicos para el cáncer y otras enfermedades de alto costo, el copago de medicamentos sería inviable como estrategia única de contención de costos.

Sin embargo, para los casos de medicamentos incluidos en el POS y con suficiente competencia genérica en el mercado sería justificable exigir un copago en el caso en el que el paciente prefiera el medicamento original. Es decir que, en el ejemplo de la Ciprofloxacina, si un paciente quisiera obtener el original de marca Cipro de Bayer tendría que cubrir de su bolsillo el excedente entre el precio del genérico y el producto de marca original.

Una solución de este tipo para medicamentos incluidos en el POS pero que aun así se recobran ayudaría, además, a frenar tutelas innecesarias.

3.2.      Control de precios

El control de precios busca establecer niveles máximos de precio de venta al público. El problema con los controles de precios es lo difícil que resulta establecer los valores máximos, ya que tanto los productores como los distribuidores tienen incentivos a presionar para lograr el establecimiento de precios máximos elevados.

Actualmente en Colombia se contempla este mecanismo en un “régimen de control directo” al cual entrarían todos los medicamentos que “hayan ingresado al régimen de libertad regulada, y su precio unitario reportado se encuentre por encima del precio de referencia”.

Pero también se contempla el uso del mecanismo en forma moderada en el “régimen de libertad regulada”. Ahora bien, para que un medicamento ingrese al “régimen de libertad regulada” tiene que cumplir alguna de las siguientes condiciones: (a) que sea una medida necesaria para proteger la salud pública, así como circunstancias de extrema urgencia o emergencia nacional; (b) que no tenga competencia (que en el lenguaje de la CNPM significa que tenga un índice de concentración H-H superior a 0,45[2]); (c) que al ingresar al mercado carezca de sustitutos.

Este sistema de control de precios, sin embargo, plantea dos retos importantes y que se han convertido en obstáculos para su implementación. Por un lado, requiere la definición adecuada de los grupos de medicamentos entre los que se va a evaluar el nivel de concentración del mercado, es decir, lo que la política consignada en la Circular 04 de 2006 de la CNPM llama las “clases terapéuticas relevantes”, y por el otro lado, requiere la definición pronta y juiciosa de precios de referencia.

La primera tarea resulta tan complicada que ya fue objeto de una solicitud de revocatoria por parte de Abbott para el caso del Kaletra, argumentando violación del debido proceso porque no se les permitió participar en la expedición de las circulares 002 de 2008 (que definía a Kaletra como una clase terapéutica relevante) y 002 de 2009 (que ponía a Kaletra en control de precios y definía su precio de referencia). En este caso Abbott argumentó además que se había producido “agravio injustificado” para la compañía y “afectación al interés público o social” y que eran víctimas de “falta de estabilidad y seguridad jurídica”[3]. La segunda tarea es igualmente difícil, como veremos en el próximo aparte.

Sin embargo, y a pesar de sus complicaciones, la alternativa al control de precios tampoco puede ser la libertad absoluta, por dos razones fundamentales: por un lado, hay muchos productos farmacéuticos que son monopólicos, entre otras razones porque están protegidos por patente. Y por el otro lado, incluso cuando tienen competencia, las asimetrías de información impiden conocer sus sustitutos, lo que hace que también se comporten como monopolios. En otras palabras, por sus imperfecciones, el mercado de medicamentos se comporta muchas veces como un mercado eternamente monopólico.

3.3.      Precios de referencia

Los precios de referencia fueron introducidos por primera vez en Alemania en 1989[4]. Su objetivo es reducir los precios de medicamentos, bien por una disminución en la demanda de los medicamentos más costosos, cuando se usan como valor máximo de reembolso, o por caídas en los precios por la auto-limitación de productores y distribuidores que encuentren desincentivos a cobrar precios altos, cuando se usan como tope máximo en el control de precios.

En el caso colombiano, se contempla que los precios de referencia se definan con base en los de unos países de referencia definidos de acuerdo con “los criterios de similitud del PIB per cápita en poder de paridad de compra, pertenencia a la OMPI, proximidad geográfica y disponibilidad de información”. Los primeros países definidos y que hasta la fecha no han sido modificados son: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, México, Panamá, Perú y Venezuela.

Así mismo, la circular número 004 de 2006 definía que “en ningún caso podrá haber menos de siete países en la lista de países de referencia”. Sin embargo, dada la limitante que esto constituyó a la hora de definir los precios de referencia, la CNPM se vio forzada a modificar la política en la circular 001 de 2009 y reducir la muestra a “por lo menos cuatro países”.

4. Las propuestas: 

4.1. Dos cambios pequeños pero efectivos para mejorar la política de regulación actual

En el papel, la actual política de regulación de precios de medicamentos es un híbrido entre algunas de las medidas descritas arriba. Por un lado, usa el control de precios explícito (para los productos de libertad regulada que sean demasiado caros), pero también usa un control de precios moderado (libertad regulada para aquellos productos que se demuestren monopólicos en su clase terapéutica o que son vitales para la salud pública) y finalmente contempla el uso de precios de referencia (para definir topes).

Sin embargo, gran parte de los problemas de la actual política de regulación de precios de medicamentos han estado en la complejidad de la norma, que ya ha tenido que sufrir modificaciones, y que implica además de una alta capacidad técnica por parte del comité técnico asesor de la CNPM, un sistema de información de precios de medicamentos completo y en perfecto funcionamiento.

Lo cierto es que el comité técnico asesor ha sido más reactivo que proactivo (como lo demuestra la entrada a control directo del Kaletra) y el SISMED se ha tardado mucho más de lo esperado en convertirse en el sistema completo y en perfecto funcionamiento necesario para la implementación de la política.

Por lo tanto, las primeras decisiones importantes de la CNPM se tardaron 3 años en llegar, y mientras tanto los precios de medicamentos se comportaron como los precios monopólicos que son, aumentando astronómicamente, entre otros gastos, los recobros al Fosyga.

Con el fin de enmendar en parte el daño que la desregulación le ha producido a las finanzas del sistema, y ahora que existe la oportunidad en el marco de la “emergencia social”, el comité técnico asesor de la CNPM podría aprovechar para tomar dos decisiones sencillas pero decisivas:

Por un lado, podría aludir a las circunstancias de extrema urgencia o emergencia nacional que contempla la política de regulación actual e incluir en libertad regulada los medicamentos más recobrados al Fosyga que aun no estén en ese régimen. Y por el otro lado, podría introducir una modificación a la política, añadiendo entre los criterios para incluir un producto en el régimen de libertad regulada, el hecho de que éste esté protegido por patente o que el Invima le haya concedido exclusividad a sus datos de prueba.

Estas dos medidas harían que, por un lado, se regule el precio de los medicamentos más costosos y que amenazan quebrar el sistema hoy, y por el otro lado, se garantice la regulación de los medicamentos que al estar protegidos por patente o exclusividad de datos son por definición monopólicos.

Los medicamentos protegidos por patente o con exclusividad de datos deben ser incluíos en libertad regulada porque el hecho mismo de estar protegidos por alguno de estos recursos los hace monopólicos. Esto se debe a que para obtener estos privilegios tuvieron que demostrar suficiente nivel inventivo, para el caso de la patente, o esfuerzo suficiente, para el caso de la protección de datos. Esto significa que son considerablemente distintos a todas las alternativas terapéuticas disponibles a la fecha en el mercado, y por lo tanto, que no tienen sustitutos cercanos.

4.2. Las compras centralizadas

De otra parte, recientemente y entre las medidas que el gobierno anunció como parte de la “emergencia social” para controlar la crisis de la salud, se encontraba la posibilidad de centralizar las compras de medicamentos en la entidad pública Caprecom. Sin duda esta iniciativa podría lograr, a través de licitación pública, precios inferiores a los obtenidos regularmente en el mercado.

Adicionalmente, no sería una iniciativa pionera en la región. En efecto, existen múltiples experiencias latinoamericanas similares, entre ellas, el Sistema de Contrato Abierto de Guatemala, los Consocios de Brasil y el Cenabast de Chile. Estos sistemas de compra centralizada muestran descuentos promedio de 30 a 40% pero también corren el riesgo de ser cooptados por la corrupción, por lo que su efectividad está sujeta a las garantías de transparencia que los acompañen.

Si se pretenden centralizar las compras de medicamentos del país en manos de Caprecom, hace falta entonces que se establezcan las reglas para dichas compras y que se garantice la transparencia de las mismas, por ejemplo, a través de veedores interinstitucionales (entre ellos la Procuraduría, la Contraloría y la defensoría del Pueblo) y con participación de la sociedad civil.

4.3. Un buen catálogo periódico de precios.

Finalmente, una de las formas más efectivas de resolver problemas de asimetrías de información en los mercados, es la provisión de información. Por lo tanto y teniendo en cuenta que el mercado de medicamentos está caracterizado por fuertes asimetrías de información, la necesidad de contar con un sistema de información de precios completo y con facilidad de acceso público es innegable[5].


[1] Para ver la fuente vea Zerda, A et Al “Sistemas de seguros de salud y acceso a medicamentos - Estudios de casos de Argentina, Colombia, Costa Rica, Chile, Estados Unidos de América y Guatemala” en http://apps.who.int/medicinedocs/en/d/Jh2958s/3.2.html
[1] Ibid
[2] El índice H-H o de Herfindahl-Hirschman se usa para medir la concentración en las clases terapéuticas relevantes.
[3] Circular 006 de 2009 de la CNPM.
[4] Para ver una revisión bibliográfica completa sobre Precios de Referencia vea Guillem Lopez-Casasnovas y Jaume Puig-Junoy “Review of the literatura on reference pricing”, CRES, Universidad Pompeu Fabra, 2000. El artículo completo se puede descargar en: http://ideas.repec.org/p/upf/upfses/362.html 
[5] Las características particulares deseables para dicho sistema de información han sido expuestas por la Federación Médica Colombiana en múltiples oportunidades, por lo que no ahondaré aquí. Para consultarlas consulte los boletines de febrero del 2006 en:
https://www.med-informatica.net/BIS/WebMail_01feb06.htm
https://www.med-informatica.net/BIS/WebMail_08feb06.htm

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