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2. La "referenciación nacional"
que no aparece en la PFN-2012
Aunque un borrador del documento de PFN-2012
(ver
pág.25)
sí incluye un gráfico sobre el crecimiento exponencial de los recobros
al Fondo de Solidaridad y Garantía FOSYGA, el documento final
excluye ese gráfico y además, no menciona claramente la relación
de ese crecimiento con la
política de desregulación que se implementó
en Colombia en el octenio 2003-2010, al margen de todos los
postulados teóricos de la PFN-2003. Por esta razón, elaboramos
una infografía (Gráfico N°1) donde tomamos el gráfico
mencionado y añadimos dicha relación:
Gráfico N°1.
Política de desregulación y crecimiento exponencial de recobros
al FOSYGA
El
documento final de PFN-2012
menciona
elementos diagnósticos como
"inducción indebida de la demanda",
"falta de una
institucionalidad que permita solucionar los problemas por la vía
administrativa", "presiones en el mercado" y "prescripción inadecuada de medicamentos", pero
sin concretar ni
jerarquizar el impacto económico de cada uno de esos factores.
Por esta razón, sin negar la existencia de dichos factores, pero con
el claro propósito de mostrar relaciones de causalidad
determinantes añadimos a las barras azules del Gráfico N°3 del
borrador mencionado, los hitos de la
política desregulatoria de precios junto a la
catástrofe financiera que todos conocemos, y de la desregulación
del sistema de
información junto a la mención de la catástrofe
informática que no todos perciben claramente.
La FMC habla de una "catástrofe informática" tan importante como la financiera, porque adelanta un largo litigio donde, luego de lograr mediante acción de tutela el acceso a la información de recobros, denunció graves inconsistencias en la base de datos de Fidufosyga, hasta que ese consorcio y el propio MPS reconocieron que dicha información magnética no correspondía a la documentación física que respaldaba el pago de los recobros. Por este hecho, un número indeterminado de registros de recobros son falsos y eso vicia toda la información que no esté verificada con la documentación física. Exigiendo la revisión de dichos registros, la FMC logró el reconocimiento oficial de devolución de más de 22.000 millones por recobros de Factor Antihemofílico VIII y IX que siendo POS fue recobrado como No-POS. Y en la actualidad, la FMC sostiene una batalla legal para que se revisen más registros que permitan recuperar más recursos y permitan darle credibilidad a la información de recobros efectivamente pagados. Esto último obligaría al replanteamiento de todas las investigaciones publicadas hasta la fecha sobre este tema, porque ninguna se basa en datos confirmados con la documentación
física.
Según la FMC, todos estos hechos convirtieron a Colombia en un caso mundial de política desregulatoria, con evidente favorecimiento de
intereses económicos particulares, daño patrimonial del Estado y omisión grave de funcionarios públicos de su obligación legal de defender los intereses de la salud pública. Existió una política desregulatoria que convirtió la PFN de 2003 en una PFN de papel y nos condujo a una catástrofe financiera e informática que, un documento como la PFN-2012 no puede ignorar o matizar al extremo. Sin la relación de causalidad que se muestra en el
Gráfico N°1 y sin la documentación de estos hechos, el análisis pierde toda relevancia y calidad diagnóstica. Por esta razón, la FMC insiste en la enumeración de hechos, que obviamente no fueron los únicos, pero sí los más determinantes:
2.1. Los
inicios del crecimiento exponencial de recobros. De 1997 a
2002
Los recobros al Fondo de Solidaridad y Garantía FOSYGA, por
prestaciones no incluidas en el Plan Obligatorio de Salud
POS (medicamentos y procedimientos) de los años 1997 a 2000
(acumulado 4 años) fueron de Col$ 4.244 millones. El año
2001 pasaron a Col$ 5.311 millones y el 2002 se
multiplicaron por 10 y llegaron a Col$ 56.741 millones.
El entonces
ministro de salud Juan Luis Londoño, seguramente intuyó
la gravedad de este hecho y consideró que los precios de los
medicamentos eran los mayores responsables de ese fenómeno (ver nota
de prensa del Ministerio y reportes
de los medios). Por lo tanto, impulsó medidas coyunturales como,
- Expedir la Circular
04, del 11/dic/2002, que congeló por 6 meses (a partir de
enero 2003) los precios de 3 laboratorios "debido al
incremento injustificado" de sus precios y 28 laboratorios
por no cumplir con su obligación de reportar datos a la Comisión
Nacional de Precios de Medicamentos. Sancionó con mayor severidad
a Productos ROCHE S.A. y congeló sus precios por un año "con la
posibilidad de extender el período de congelación de los precios
por un año más" (ver inciso
c).
- Elevar a 132
el número de medicamentos monopólicos sometidos al régimen de control
directo de precios. Con la Circular
05 de 2002 ordenó pasar a este régimen a 19 medicamentos
Antiretrovirales disponibles en esa fecha.
Y además, medidas
estructurales como, iniciar el proceso de "construcción
colectiva" de la Política Farmacéutica Nacional que
se publicaría a finales de 2003.
2.2. Los
inicios de la política de desregulación de precios de
medicamentos. De 2003 a
2006
El 10/mar/03, un mes después
del fallecimiento del ministro Londoño Cuesta (06/feb/03),
la
Circular
01 de 2003
modificó las sanciones de Circular 04 de 2002: Eliminó la
discriminación de causales de la sanción mencionada, pasó los
productos de Roche y 29 laboratorios a régimen de libertad
regulada y niveló la congelación de precios hasta el 30 de junio
de 2003. Es decir, minimizó la causal "incremento
injustificado de precios", igualó a Roche con las farmacéuticas
que solo incumplieron con sus reportes y redujo su sanción hasta junio de
2003.
La construcción
colectiva de la PFN de 2003 siguió su curso de la mano de funcionarios
que habían iniciado el proceso y en diciembre de ese año se
hizo público el documento oficial (Ver PFN-2003) que fijó el propósito de
"optimizar la utilización de los medicamentos, reducir las inequidades en el acceso y asegurar la calidad de los mismos en el marco del Sistema de Seguridad Social en
Salud" (Resulta didáctico comparar los Objetivos, Alcance, Estrategias generales, Uso adecuado de
medicamentos y sus dos ejes fundamentales
y siete líneas estratégicas, con la PFN-2012).
Al margen de los
postulados de la PFN-2003, e ignorando que los recobros
que el 2003 habìan duplicado el dato de 2002 (pasaron de Col$
56.741 millones a Col$
113.709 millones), la Circular
01 de 2004
pasó varios productos oncológicos monopólicos al régimen de
“libertad regulada”, en lugar del "control directo"
que les correspondía por tener menos de 3 oferentes en el
mercado.
Seguramente
con impulso de la Circular 01 de 2004 y con
participación creciente del componente de medicamentos -y los
productos monopólicos y las marcas dominantes aprovechándose de la desregulación-
los recobros, de Col$ 170.155 millones
el 2004, pasaron a Col$ 291.606 millones el 2005 y Col$ 628.254
millones el 2006 (ver).
Es decir, en esta primera fase de desregulación, el recobro
de 2006 decuplicó el dato de 2002 y el acumulado del
cuatrienio 2003-2006 llegó a Col$ 1.203.724
millones (1,2 billones).
Resultó ser 284
veces mayor que el acumulado del cuatrienio 1997-2000, que fue
de Col$ 4.244 millones.
2.3.
Desregulación total de precios de medicamentos en Colombia. De 2006 a
2010
Apenas 3 meses después de la Circular 01 de 2004, la CNPM publicó los términos
de referencia de un estudio
contratado por la Cámara Farmacéutica de la ANDI, financiado
por las farmacéuticas y "avalado" por los
ministerios de Protección Social y Comercio. El estudio fue
adjudicado a la firma Econometría S.A. (la misma que lideró los
consultores que prepararon el Documento CONPES N°155 de 2012) y se presentó
oficialmente el 23/junio/2005, ante el XII Foro Farmacéutico
en Cartagena. La CNPM adoptó las recomendaciones de este estudio
en los puntos introductorios 5 y 6 de la Circular
01 de 27mar2006 (Ver estudio
de Econometría y nótese que ni siquiera menciona el tema del crecimiento exponencial de los recobros al
FOSYGA y su impacto sobre la crisis financiera del sistema de
salud).
La Circular
04 de 2006 AR,
que como la 01 de 2004, está
firmada por Diego Palacio Betancourt
(Ministro de la
Protección Social), Jorge Humberto Botero Angulo (Ministro de
Comercio, Industria y Turismo) y Manuel Ramírez Gómez (Delegado del Presidente de la
República), profundizó y completó
la política de desregulación de precios de medicamentos, así:
- Dispuso un régimen general de
"libertad vigilada" para todos los medicamentos que se
comercializan a nivel nacional, es decir, liberó los precios de
todos los productos que hasta entonces estaban en "libertad
regulada" o "control directo",
- Dispuso
la derogatoria inmediata del régimen de "control
directo" universal y automático
que regía para los precios de medicamentos con menos de 3
oferentes en el mercado, que podían abusar de su posición
dominante (Ver
Diapositiva3PFMC),
- Restringió
la necesidad de regulación de precios a “Clasificaciones Terapéuticas
Relevantes”, que nunca logró definir suficientemente (Ver
Diapositiva5PFMC y Diapositiva6PFMC).
- Creó
un “Sistema de Precios de Referencia”, con información de 8
“Países de Referencia”, que tampoco pudo funcionar (según la
FMC “por impreciso, confuso, oneroso e inocuo”. Ver
Diapositivas 7PFMC,
8PFMC
y 9PFMC).
En los hechos, en el cuatrienio
2007-2010:
- Ningún producto fue sometido
al régimen de "control directo" de precios,
- Un solo producto (Kaletra® de
Abbott) pasó a libertad regulada con
precio de referencia (Circular
02 de 2009 acatada recién en
febrero de 2010),
- Más de 1.000 productos pasaron
a régimen de libertad regulada, pero sin precio de referencia y sin publicar los precios reportados que
permitiesen verificar si sus incrementos sobrepasaban el Indice de
Precios al Productor (ver “falsa regulación” en el punto 1.4).
Estos últimos hechos sí se mencionan en el
documento de "referenciación internacional", pero, allí
no se menciona que durante este cuatrienio, los
recobros al FOSYGA –según datos entregados a la FMC por la
Supersalud- fueron de Col$ 557.331
millones el 2007 (dato errado porque según el MPS fue Col$ 1.018.762
millones), Col$ 1.202.756
millones el 2008, Col$ 1.812.505
millones el 2009 y Col$ 2.236.120
millones el 2010. Es decir que de 2007 a 2010, el acumulado de
recobros llegó a Col$ 5.800.000 millones (5,8 billones,
asumiendo el dato de la Supersalud del 2007) o Col$ 6.271.000
millones (6,3 billones,
asumiendo el dato del MSP de 2007), con un peso aproximado de
medicamentos cercano al 80%, según el propio MPS.
2.4. Los
intentos de rectificación del año
2010 y el litigio promovido por la FMC
Luego
de
documentar las principales causas de la
catástrofe financiera e informática de los recobros en el
octenio 2003-2010, la FMC documentó
también el reconocimiento público de los errores
de esa política por parte del ex-ministro Palacio
(ver BIS-BCM#24de2010
y Portafolio)
y las inconsistencias de sus intentos de rectificación.
Es
así como, OBSERVAMED en sus Boletines:
- BIS-BCM#17de2010,
analizó el Decreto 1313 y su Resolución 1424. Clasificó las
inclusiones en la lista de importaciones paralelas por su
impacto económico,
- BIS-BCM#18de2010,
analizó la Circular
03 de 2010 que llevó 925 medicamentos a régimen de
libertad regulada y criticó la inclusión de genéricos que
reportaron precios muy bajos, productos no disponibles en el
mercado y productos que reportaron ventas de pocas unidades,
- BIS-BCM#20de2010,
bajo el título “Modelo
colombiano enseña al mundo que liberalización excesiva de
precios de medicamentos tiene efectos nefastos”, registró
las correcciones parciales de la Resolución 1499, el
retroceso de la 1662 y las adiciones de la 1663 y
- BIS-BCM#30de2010,
bajo el título "Pese a colapso financiero de la salud, últimas decisiones de gobierno saliente siguen favoreciendo a grandes farmacéuticas",
insistió en el retroceso de la Resolución 1662 y criticó
las inconsistencias de la Circular
04 de 2010.
2.5.
Litigio promovido por la FMC en defensa de la salud pública
Luego Y
además de documentar esos hechos, la FMC recurrió al litigio
para defender los
intereses
de la salud pública:
- Tan
pronto el MPS expidió la Resolución
1662 dedicada única y exclusivamente a retirar 12
productos de Roche de la lista de importaciones paralelas, la
FMC presentó una petición para que se hagan públicos los
documentos de esa negociación que consolidó precios elevados
de esa
farmacéutica, en detrimento del interés público.
- El
MPS negó dicha petición (ver)
y la FMC inició la respectiva acción de tutela (ver).
La tutela fue negada en las 2 instancias, la 2a. por la Sala
de Casación Civil de la Corte Suprema (ver).
Felizmente la Corte Constitucional seleccionó el caso para
revisión y mediante la Sentencia
T-487 de 2011 revocó la sentencia de la Corte Suprema,
concedió el amparo del derecho de la DMC de acceso a documentos públicos y
ordenó al MPS que suministre la información solicitada.
- Por
otro lado, la FMC continuó la batalla legal, para que se
publiquen los reportes al SISMED, se corrija la información
de recobros, se recuperen los recursos de recobros de
productos POS que fueron recobrados como No-POS, se
investiguen los funcionarios que omitieron su obligación de
defender los recursos de la salud pública, etc.
Con
toda esa experiencia, la FMC considera que los intentos de rectificación del anterior gobierno en las
postrimerías de su gestión, pueden ser criticables por su
precipitud
y falta de fortaleza técnica, pero, atribuir su
"insuficiencia" a solo estos factores -ignorando
elementos ciertos de economía política, relacionados con el
poder real de los actores que la misma desregulación
potenció- es incurrir en omisiones analíticas inadmisibles, que
son las que criticamos en la "referenciación" de los estudios preparatorios y el propio
documento final de PFN.
Minimizar
hechos prominentes de la realidad nacional, eliminar la palabra "desregulación"
del documento final, evadir la mención de "prácticas monopólicas" o "abusos de posición dominante"
e ignorar los ejemplos
de
debilidad técnica e
hipotonía institucional que acabamos de ver, muestran
un sesgo evidente
y
pone en entredicho las perspectivas estratégicas de la nueva PFN-2012.
3.
De la Política Farmacéutica Nacional del 2003 al Documento
CONPES N°155 de 2012
Independientemente de todo lo anterior, sería injusto desconocer
los
valores de la PFN-2012 y el esfuerzo desplegado por la Dra. Beatriz Londoño y
su
equipo asesor. Más allá de cualquier crítica, es justo
reconocer que la
aprobación de este documento,
de todas maneras constituye un avance. En medio de las tendencias contradictorias dentro el mismo gobierno,
cada punto a favor de la salud pública, debió requerir abundante
fundamentación técnica y mucha voluntad de cambio. En esa perspectiva,
destacamos especialmente:
- Que
el proceso contó con mayor participación de la academia, el gremio
químico-farmacéutico, asociaciones de pacientes y demás organizaciones
de la sociedad civil,
- Se
logró definir una hoja de ruta para 10
años, con la formalidad de un Documento CONPES y dentro el marco de "los
principios constitucionales asociados al derecho a la salud",
- Constituyó un ejemplo de construcción de política pública,
en medio de una confrontación con grupos de interés
empoderados en el octenio de la
desregulación 2003-2010.
En
este punto, ratificamos lo expresado en nuestro Boletín BIS-BCM#35de2012
y respaldamos el análisis del Presidente del Colegio Nacional de
Químicos Farmacéuticos que allí se publica. Sin
duda, el documento de PFN-2012 es más sólido que su similar del
2003 y su expedición -en medio de anuncios presidenciales de que se
implementará priorizando los intereses públicos- de todas
maneras es un gran logro. Ahora, el turno es de la sociedad civil
organizada, que tiene la obligación de completar y perfeccionar el trabajo de los funcionarios que avanzaron hasta este
punto. 4.
Aprobación de la PFN-2012, relevo de la ministra y participación ciudadana
Dijimos
que cada uno de los Boletines de esta serie de análisis de la
PFN-2012 se relacionaría con hechos prominentes de la realidad
actual. Paradójicamente, esta primera entrega debe relacionarse
con el relevo de la ministra Dra. Beatriz Londoño, la cabeza
visible del proceso que culminó con la aprobación de esta
política. Es decir, el contradictorio y desconcertante primer
paso de la implementación de la PFN-2012, con el descabezamiento
de su gestora.
 |
Si
nos guiamos por el discurso del Presidente, el gobierno
define políticas, para cuyo cumplimiento, puede ser
necesario buscar relevos refrescantes, que aseguren el
cumplimiento de sus objetivos.
En caso de ser esa la razón, tiene cierta lógica cambiar
una ministra con imagen pública desgastada, por alguien
también ministeriable de hace tiempo (ver),
buen comunicador (columnista reconocido, experto en
debates públicos), que viene de la academia (decano en
ejercicio de la facultad de economía de la Universidad de
Los Andes) y está bien relacionado con el equipo
económico del gobierno.
En esa perspectiva puede decirse que la ministra está
pagando el precio de no haberse desmarcado suficientemente
de los verdaderos responsables de la crisis que atraviesa
la salud y no haber logrado que su equipo de
comunicaciones y sus asesores hicieran más visibles sus
logros en defensa de la salud pública. |
En
efecto, además de la aprobación de la PFN-2012, la Dra.
Londoño, libró una difícil batalla por la regulación de
precios de medicamentos. Primero como viceministra y después como
ministra, impulsó la fijación de Valores Máximos de Recobro
(VMR) para neutralizar los excesos de precios que agudizaron y
precipitaron la catástrofe financiera de los recobros al FOSYGA.
Se expidieron 7 Resoluciones (la última de ellas firmada al
retirarse) que fijaron VMR prácticamente para el 98% de los
productos más recobrados. Se reactivó la CNPM y revivió el
régimen de control directo para los productos de mayor impacto.
Se actualizó el POS y se unificaron los planes de beneficios
contributivo y subsidiado. Revivió el Ministerio de Salud e
impuso el diálogo como método de acción. En giros directos a
los prestadores superó lo hecho por sus antecesores. En fín, la
lista es larga, porque sin lugar a dudas, la Dra. Londoño
trabajó con denuedo y puede decirse que el mejor testimonio de
ello, está en el disgusto de algunas farmacéuticas (por los
límites a sus abusos de posición dominante), algunas EPS (por
los límites a sus malas prácticas de intermediación), la
llamada clase política y otros protagonistas (por los límites a
sus prácticas perversas, estructuralmente ligadas a la crisis de
este sector). Lamentablemente,
pudo más el manejo de medios masivos que logró construir un
imaginario injusto de un ministerio responsable de la crisis, al
que paradójicamente se sumaron las exigencias de mejores
resultados, por parte de los más afectados y las exigencias de
medidas más drásticas, por parte de quienes solicitamos cambios
más estructurales. Al
final del día, la Dra. Beatriz Londoño, entrega una PFN-2012
aprobada y varias tareas en curso, entre las cuales las más
importantes son: La expedición del nuevo régimen de regulación
de precios de medicamentos, el nuevo sistema de registro de
medicamentos biotecnológicos, más ajustes al sistema de recobros
y el flujo de recursos del sistema hacia los prestadores, etc.,
además de la presionada determinación de impulsar la Ley
Estatutaria y las anunciadas reestructuraciones de la Supersalud,
la CRES, el INVIMA, solo para mencionar lo más prominente. En
cuanto a la regulación de precios, puede decirse que la Dra.
Londoño "quemó todos sus cartuchos" con los VMR, hecho
que la FMC criticó por insuficiente para la magnitud del problema
y por inútil para la defensa del gasto de bolsillo de los
pacientes. En este tema, la ministra tuvo que enfrentarse al poder
de las farmacéuticas que se beneficiaron del octenio de la
desregulación y la crítica persistente de la sociedad civil, que
tiene total claridad sobre el abuso que se sigue cometiendo con
los precios de ciertos productos. El problema no está resuelto y
será el primer criterio de evaluación del rol que viene a jugar
el nuevo ministro. El
Decreto sobre registro de medicamentos biotecnológicos, está
técnicamente definido hace un tiempo, pero no se expidió aún,
por la cerrada oposición de actores de talla internacional, que
se opusieron a la apertura de la competencia en este campo, con
una multimillonaria campaña mediática que, mediante un discurso
sesgado sobre la calidad de estos medicamentos, movilizó varias
asociaciones de pacientes e incluso algunas organizaciones
médicas. Pero, tampoco pudo reversarse, porque las farmacéuticas
nacionales también hicieron su esfuerzo por evitarlo. En medio de
esta tensión, las organizaciones de la sociedad civil que
defendemos los intereses de la salud pública, apoyamos a la
ministra Londoño, pero, obviamente, no fue suficiente. Las
definiciones en estos temas y otros igualmente urgentes,
permitirán analizar con base en hechos concretos las
implicaciones del cambio ministerial con que se inicia la
implementación de la PFN-2012. Identificación
gráfica de esta la Serie PFN-2012:
Bogotá
2 de septiembre de 2012.
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LuchaDesigual!
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Como
consecuencia de todo
lo anterior, la FMC hace un llamado a las organizaciones
de la sociedad civil, para que recordemos que la PFN de
2003 fue totalmente ignorada y - en su lugar- se implementó una política contraria a los intereses
de la salud pública. Dicha política fue esencialmente
desregulatoria. Desreguló precios de medicamentos, el
sistema de información, los recobros y todo el sistema de
salud. Nos condujo a la catástrofe financiera e
informática que hoy padecemos, con el altísimo costo
vidas humanas que todos conocemos.
Aunque es prácticamente imposible que eso vuelva a
suceder (hoy tenemos organizaciones de pacientes, de profesionales de
la salud, fundaciones, academia, centros de investigación,
fuerzas sociales y políticas con gran experiencia en estos temas y
en la defensa de derechos constitucionales) lo cierto es
que la correlación de fuerzas es aún claramente
desfavorable, tal como se grafica en la imagen que
identificará los boletines de esta serie. |
Dr.
Sergio Isaza Villa, MD
Presidente
Federación Médica Colombiana |
Dr.
Sergio Robledo Riaga, MD
Presidente
Colegio Médico Cundinamarca Bogotá |
Dr.
Oscar Andia Salazar, MD
Vicepresidente PFN y Director
Observatorio del Medicamento - FMC |
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